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目前信用管理和信用懲戒在政府管理和社會交往中廣泛應用,“不按時年報列入經營異常名錄”“亂扔垃圾納入信用管理”“惡意跳槽信用有問題”“逃票、霸座等行為記入個人信用記錄”等新聞屢見不鮮。正是因為信用懲戒效果明顯,懲戒措施與公民權利和資格關聯度大,信用懲戒的適用才更需要謹慎,避免濫用和泛化。

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信用懲戒的特性和運行機理(上)

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發布時間:2019-09-03 10:02 來源:
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  信用,在生活中一般指誠實、遵守諾言而取得的信任;在法治語境下指行為主體履行法定義務和約定義務的狀況,既適用于經濟活動,也適用于公益活動等社會活動。
  信用懲戒,是指針對違法失約等失信行為,采取一定的約束和懲罰性措施,使失信者承受社會譴責、生產經營活動不便或經濟損失等不利后果。信用懲戒措施政府可以采取,民間、私主體等也能采取。聯合懲戒是信用懲戒的一種方式,對失信者采取“跨地區、跨部門、跨領域”的一種或多種懲戒措施。

信用懲戒的特性分析
 ?。ㄒ唬┬畔⒁覽滴蘼凼敲袷?、行政還是刑事違法,都要滿足一定的構成要件,一般指存在違反法律規定或約定的行為、存在承擔法律責任的依據以及有主觀過錯等。
  信用懲戒的運行機理是以信用記錄的形式對行為主體的信用信息如實地歸集、整理、披露,由信息利用主體對行為主體進行信用評價。行為人的諸多個別行為將綜合為信用狀況,可以對其采取行政、市場、社會、行業以及道德等各方面的限制和約束措施。
  可見,失信人受到懲戒不是因為某一個行為,而是因為信用信息不佳;施用懲戒措施的依據,除國務院部委間合作備忘錄、最高法司法解釋和各省有關信用信息使用的立法外,還來自《公司法》《證券法》等諸多法律法規;失信人就懲戒措施而言不存在主觀過錯,其“過錯”來自社會對其信用狀況的負面評價。
  因此,施用信用懲戒措施的條件與一般的法律責任構成要件有所不同。信用懲戒措施依賴于對被評價主體信用信息的掌握情況:依信用信息判定信用狀況,依信用狀況決定是否施用懲戒措施。
  成熟的市場經濟以及完備的信用記錄和歸集系統是信用懲戒機制運行的前提。如果行為人不使用信用卡等現代信用工具或者沒有官方、民間的信用記錄系統,信用懲戒均無信用信息作為參考。
  實際上,信用懲戒也是建立在實現信息對稱基礎上的。現代社會以人和資產的自由流動為基本特征,信用的道德規范難以發揮應有的作用,需要用法律來規范。信息不對稱極易導致交易中的敗德行為。信用法律屬性的發揮,則需要完備的、能準確反映一定主體履行約定規則、遵守法律法規和規章制度情況的法律體系和信息歸集系統,使交易和管理主體知悉當事人的信用狀況,進而決定是否進行交易或采取懲戒措施。
  信用懲戒依賴信用信息,也是因為信用是可變的。信用狀況建立在過去信息歸集的基礎上,信用信息良好不代表本次交易一定守信,過去守信不代表將來同樣守信。因此,信息系統應該做的是如實記錄當事人的各類信用信息,至于是否作出負面評價、是否采用信用懲戒措施,由具體信息使用者自行判斷。
 ?。ǘ┘韌倬?br>  適用信用懲戒措施,意味著行為主體存在信用污點,信用信息公示系統顯示行為主體歷史上存在違規失約等行為。
  公民個人、企業的違法失約或不履行義務等行為,往往受到法律的懲罰。在信用體制下,行為主體也會有相應的失信記錄,進而在隨后的市場和社會活動中受到資格限制、時限延長、程序加重等方面的約束和懲戒。
  因此,信用懲戒的導向是對之前的“知錯不改”或違規失約行為作出事后的負面評價,是“既往再咎”的。
  有人對一個在先的過錯行為在已經作出違法、違約認定后再次進行評價提出質疑,認為信用懲戒會帶來公民和法人法律關系的不穩定——當事人不確定自己的行為是否會被法律再次評價,進而認為信用懲戒違反法的安定性原則。
  實際上,我國法律存在大量的事后評價或再評價的規范,尤其在商事領域,商事主體對交易對方的信用和品德狀況有較高的要求。如我國的《證券投資基金法》第十五條和《公司法》第一百四十六條規定,有過金融犯罪行為、個人行為導致企業經營不善、對公司被吊銷證照負個人責任的以及個人專業資質證書有問題的公民,不得任“公開募集基金的基金管理人的董事、監事、高級管理人員和其他從業人員”,不得任“公司的董事、監事、高級管理人員”?!度謐市緣19徑?、監事、高級管理人員任職資格管理暫行辦法》第六條更明確,有犯罪記錄、違反職業操守等8種行為的人員,不得擔任融資性擔保公司的董事、監事和高管職業操守。
  《北京市食品安全條例》第七十二條規定:“食品生產經營者生產經營不符合安全標準或者有毒、有害食品,對人體健康造成嚴重后果、構成犯罪的,終身不得從事食品生產經營活動?!幣虼?,法律法規確定企業和個人要為自己的失信行為負責的價值導向,政府或市場經營主體在分配資源、辦理手續或經營交易過程中,可以將誠信或失信信息納入考量因素。
  法的安定性要求公權力對某一行為的評價或獎懲應該具有最終的確定性,而非需要惴惴于未來隨時可受到的處罰,這種不確定性會損害人的尊嚴和法的權威。信用本質上是一種社會評價而非處罰?!獨獻印吩唬骸靶挪蛔閶?,有不信焉?!筆諧【檬切龐鎂?、法治經濟,交易對方有權利通過盡職調查或信用記錄等方式了解交易對象的資產狀況和信用情況。行為主體要為自己“歷史上”的違法失約行為負責,失信人將得到信用方面的負面評價,且要面臨更少的交易機會和財產利益,這應該成為失信行為的當然后果,不違背法的安定性原則。
 ?。ㄈ┲釷露喑?br>  有人認為,行政機關采取的信用懲戒措施違反行政法“一事不再?!痹??!耙皇虜輝俜!筆侵付孕姓嘍勻說耐桓鑫シ蔥姓芾碇刃虻男形?,不得以同一事實和同一依據,給予兩次以上的行政處罰?!耙皇虜輝俜!鋇哪康腦謨詵樂怪馗創Ψ?,體現過罰相當的法律原則,以?;さ筆氯說暮戲ㄈㄒ?。筆者認為信用懲戒并不違反“一事不再?!痹?。
  首先,懲戒的不是同一“事”?!耙皇虜輝俜!痹虻摹笆隆敝趕蚓嚀逍姓シǖ男形?,“一事”一般指《行政處罰法》表述的“同一違法行為”,能充分滿足一次構成要件的事實就是“一事”(一個違法行為)。失信懲戒措施針對的是行為主體的違法失約狀況(即信用狀況)而非具體行為。信用狀況是諸多守信、失信行為信息的集成,是“多行為”或者說是“多事”的綜合、累積評價,由當事人依法或自主識別、判斷是否采用這些信息。因此,信用懲戒針對的既不是同一個行為,也非基于同一事實或依據。
  其次,多罰不是再罰。現實生活中一行為受到多個(多次)懲罰的現象比較普遍,但這并不都是“一事再?!?。一行為觸犯多個法律規范,是法律責任的多重性,需承擔民事責任、行政責任和刑事責任等,如《刑法》上很多罪名的成立均以行政違法為前提(交通肇事罪的前提是當事人違反交通運輸管理法規),再如《刑法》上主刑和附加刑并罰。信用懲戒看起來是在原有的懲?;∩嫌紙辛艘淮紋蘭?,但其實質是多部法律規范下的“多?!?,而非“再?!?。
  最后,懲戒不是再“?!??!緞姓Ψ7ā返詼奶豕娑ā岸緣筆氯說耐晃シㄐ形?,不得給予兩次以上??畹男姓Ψ!?,因此狹義的“再?!?,僅指《行政處罰法》語境下的“一事不再??睢?,但信用懲戒不涉及???,也就不違反上位法。另外,《行政處罰法》雖然沒有界定何為“處?!?,但第八條規定了6種具體的處罰方式——警告,???,沒收違法所得、沒收非法財物,責令停產停業,暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照,行政拘留。信用懲戒建立在對當事人信用信息的評價基礎上,不存在對具體違法違規行為的處罰,而信用懲戒具體措施中也沒有上述6種“?!鋇男問?,因此懲戒不是“?!?。
  《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》(國發〔2016〕33號)將失信行為的約束和懲戒措施分為行政性、市場性、行業性和社會性4種,其具體措施或者是行政裁量權范圍內的從重處理,如決定不適用簡易程序或增加檢查頻次等;或者是行政裁量權范圍內的否定評價,如撤銷榮譽稱號或行業、職業禁入等;或者是市場主體的自主判斷,如金融機構決定信用卡的授信額度等。因此,與其說失信懲戒是“一事再?!?,不如將信用獎懲制度看作是對行政責任和民事責任體系的一種補充,在判定責任和評價主體行為時,多了一個裁量維度和考量因素。
 ?。ㄋ模┰鶉巍傲?br>  信用懲戒,尤其是信用聯合懲戒的實質是將失信行為的后果擴大適用于其他地區、部門或領域,某種意義上延展了失信行為的法律后果,即人們常說的“一處失信,處處受限”。
  企業或者公民個人有不良信用記錄或者違法違規行為,其法律后果是多元的,會影響金融諸多行業內的連鎖反應,且在政府活動中受到限制。這種“擴散式”的法律后果,極大地縮減了失信人的活動場域,可以督促市場主體“珍惜羽毛”、合法合規經營,促進社會信用體系健全。

□北京市人大常委會法制辦 李振寧(法學博士)

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