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信用監管:構建新型監管機制的基石

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發布時間:2019-11-05 10:09 來源:
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  黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設。李克強總理在國務院常務會議專題研究信用監管工作時強調,加強信用監管是基礎,是健全市場體系的關鍵,可以有效提升監管效能、維護公平競爭、降低市場交易成本。
  日前,國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》(下稱《指導意見》),明確提出,以加強信用監管為著力點,創新監管理念、監管制度和監管方式,建立健全貫穿市場主體全生命周期,銜接事前、事中、事后全監管環節的新型監管機制。
  信用監管,也因此確立了我國構建新型監管機制之基石性地位。

什么是信用,與征信是什么關系
  信用是什么?信用就是“功過簿”。小時候,父輩總是教導我們,要多做好事,行善積德,因為“人在做,天在看”,因為“舉頭三尺有神明,善惡到頭終有報”。于是,在我們幼小的心田里,似乎能夠看到,在遙遠的天邊,一位鶴發童顏的老神仙,拿著一個小本子,記著每個人的善與惡。每次善行積累的就是信用。
  隨著年歲漸長,我們終于明白,這不過是人們的一種樸素愿景,那位拿著本子記賬的老神仙,只是存在于人們的心中。歷史的車輪滾滾向前,在今天這個移動互聯時代,屬于這個時代的“老神仙”終于來臨,那就是以大數據為基礎、以技術能力為支撐、以法律規則為保障的信用管理制度。有了這套制度,我們終于能夠將歷史照進現實,并折射未來。
  在當今的大數據時代,所謂信用,通俗說來,就是“人在做,天在看,云在算”。
  那么,這套信用制度,究竟要記載什么?有人認為,違法行為與社會信用毫無瓜葛。例如,非法燃放煙花爆竹遭受處罰、毆打他人被處以治安拘留、拒不執行生效法院判決等等,均與信用無關。據此觀點,有些人違法成性,劣跡斑斑,但商業貸款的還款記錄良好,信用仍可稱優良。此種觀點將信用解釋為經濟活動中借貸或賒銷的權利或能力,在一定意義上與銀行業所稱的“資信”類同,主要發生于經濟領域,與我國《征信業管理條例》的立意相差無幾。持此種觀點的學者信誓旦旦地說,歐美國家就是這樣的。
  在美國和德國,信用記錄是否僅僅體現商業信用?顯然并非如此。
  以逃票為例,根據美國紐約州的法律,逃票行為屬于“竊取有價服務”的一種犯罪(輕罪),被查證屬實后將記入個人信用系統。在德國,根據《刑法》第265條“竊取服務罪”的規定,故意逃票是以欺詐方式獲取服務的行為,可以判處一年以下有期徒刑或處以???,自然也會記入信用記錄。
  逃票導致信用受損,其背后的邏輯有二:
  其一,逃票人不尊重規則,而且還擅于發現規則漏洞并惡意使用;
  其二,逃票人不值得信任,實際生活和工作中的許多事情必須依靠信任才能維系下去。
  在歐美國家,逃票所引發的失信記錄,甚至還影響就業與社保。
  正因為如此,如果我們將社會信用等同于征信,則不僅在價值觀上失之偏頗,而且與《指導意見》推行的信用監管格局相較,更是云泥之別。
  當下,我國各級政府大力推動信用監管,原因有三:
  其一,仍有一些人為獲取蠅頭小利而違反規則且不受追究。這也是為什么重特大安全生產事故、食品藥品安全事件時有發生,商業欺詐、制假售假、偷逃騙稅、虛報冒領、學術不端等現象屢禁不止的重要原因之一。在此種情況下,社會信用體系建設承載著敦促國人守法的使命。
  其二,無論是在政府采購、戶口申辦等授益性活動中,還是在行政許可、市場監管等行政檢查和執法活動中,都應給那些正心誠意、崇法向善的民眾更多更好的公共服務,而信用狀況則提供了一種正當且便利的群體區分度。
  其三,歷史多次證明,在我國目前的體制下,政府自上而下的強力推動與市場自生自發的秩序養成同樣重要。故而,社會信用既包括市場信用信息,也包括政府部門在履行職務過程中形成的公共信用信息。
  在此背景下,我國的社會信用體系是否應當涵攝違法行為,答案不言自明。法律是民眾公共選擇的結果,承載社會的最大公約數,是民眾應當共同信守的契約。守法是守信者的底線要求。守信,既體現為踐守成約的意愿和能力,更體現為遵紀守法的意愿和能力。對于那些屢屢作奸犯科、違法成性的人,即便沒有不良商業信用,我們也很難將其視為社會信用良好之人。
  依此邏輯,可以將社會信用界定為:具有完全行為能力的自然人、法人和非法人組織履行法定或者約定義務的狀況,大致可分為公共信用與市場信用,前者由政府采集,而后者則由市場機構采集,征信可以視為市場信用的一部分。

信用監管必須遵循依法行政原則
  為避免行政濫權侵害私益,信用監管首要的一點是必須遵循合法原則。
  公共信用信息的歸集與使用必須遵守法律法規。也就是說,哪些主體是公共信用信息的主體,這些主體的哪些信息應當納入信用信息平臺,納入平臺之后又可以被怎樣運用……凡此種種,都必須在法律框架內進行,具體包括以下方面:
  信用信息的主體必須合法。
  社會信用主體為具有完全行為能力的自然人、法人和非法人組織,并不是所有民眾的違法與違約信息都應被記載下來,不具有完全行為能力的自然人,因心智不全,權利能力與行為能力受到諸多限制,社會應為其提供修正錯誤的成長空間,故不宜將其納入法律的調整范圍。否則,一些中學生將可能因為考試作弊而信用受損,這對其身心健康及成長發育均屬不利。
  我國《民法總則》第十七條規定,十八周歲以上的自然人為成年人。不滿十八周歲的自然人為未成年人。第十八條規定,成年人為完全民事行為能力人,可以獨立實施民事法律行為。十六周歲以上的未成年人,以自己的勞動收入為主要生活來源的,視為完全民事行為能力人。社會信用立法應與此銜接,可以理解為“十八周歲以上或者十六周歲以上不滿十八周歲但以自己的勞動收入為主要生活來源的,是自然人信用主體”。
  信用信息的范圍與程序必須合法。
  社會信用反映的是信用主體履行法定或者約定義務的狀況。初次接觸這一概念時,很容易理解為所有的違法違約行為,都要被記入信用平臺,例如,闖紅燈、吐痰被城管處罰、水電燃氣費欠繳、不慎闖入公交專用車道被拍、自然人之間欠款(不是欠銀行的錢款)逾期未還等等都要被記下來,這樣勢必雷區遍布,人人自危,這也正是立法之初曾備受質疑與責難的地方。
  社會信用立法的要義,就是要對記入平臺的信息作出合理限制,避免行政濫權與恣意侵害私益,進而傷害社會活力。
  這既是一個價值選擇(即哪些較為嚴重的違法或違約行為必須受到信用制裁)的過程,也是一個運用技術規范來實現該價值的過程。故而,除了公共信用信息的主體限制之外,對于其范圍和程序,也要進行一定的限制,而這種限制,體現為目錄化管理。也就是說,違法違約行為紛繁蕪雜,數量眾多,社會信用立法不可能逐一列舉,但可從權限、程序等途徑進行規范:
  一是法律、法規規定要納入平臺的違法違約信息應當納入。
  此為正面清單的范式。若某一部法規規定了10項違法行為,但僅規定了4項可以記入平臺,則表明其他6項行為不得記入平臺,否則不合立法本意。正因為如此,《上海市社會信用條例》第九條規定,法律、法規對違法事項納入目錄已作出規定的,該法律、法規規定的其他違法事項不得納入。
  二是法律、法規未規定但行政機關根據管理實際認為應當記入平臺的信息,應當通過執法裁量基準等方式予以明確并公示后納入目錄。
  三是納入目錄的須為“某一類”違法違約行為,而非“某一次”違法違約行為,以杜絕隨意性和選擇性。
  四是納入目錄的違法違約行為,必須履行正當程序,必要的時候須經有關信用方面的聯席會議甚至人大審議通過后方可納入。
  在全面推行信用管理的今天,國家法律法規、地方性法規及政府規章往往會對納入信用信息平臺的信息范圍作出規定。例如,《上海市公共信用信息歸集與使用管理辦法》規定了欠繳水電燃氣費用必須是催繳后六個月仍未繳納的才記入公共信用信息平臺?!渡蝦J醒袒ū癜踩芾硤趵吩蜆娑?,違法經營、儲存、運輸、燃放煙花爆竹的有關信息,納入公共信用信息平臺……凡此種種,都提供了目錄化管理的依據。
  信用信息的聯動懲戒權限必須合法。
  信用激勵與約束,直接涉及相對人權益,務須審慎進行,特別要注重與《立法法》銜接,重點關注兩個條款:
  一是遵循我國《立法法》第八條關于立法權限的規定。我國《立法法》對于立法的國家保留事權作出了明確規定。
  例如,對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律,民事基本制度只能由法律來設定。因而,地方信用立法無權規定對于存在嚴重不良信用記錄的人予以行政拘留。同樣,遇到路人病急倒地,好意者上前施救卻致人傷亡,即使施救者信用良好,地方也無權規定可豁免其侵權賠償責任,因為損害賠償請求權為基本民事權利,只有法律才可以作出規定,地方無權僭越。另外,地方信用立法亦無權規定對于信用良好的企業和個人,可予以稅收減免,因為財政、海關、金融和外貿的基本制度,屬于國家事權。
  二是遵循我國《立法法》第八十二條的規定,即沒有法律、行政法規、地方性法規的依據,地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。
  例如,地方立法無權規定信用狀況不好的自然人不得出租或出賣房屋,因為所有權的處分屬于基本民事權利。但這里很重要的一點是,應區分效力性規范與管理性規范。所有的地方立法,無論是地方性法規還是政府規章,都會對民事權利進行一定的限縮,但只要不觸及根本權利,不涉及對民事行為效力的評價,應屬合法。
  總之,行政機關在行政管理和公共服務的各個環節運用信用信息時,務須在法定權限范圍內審慎進行。

信用監管必須遵循比例原則
  為給民眾一定的容錯空間,構成失信進而被記入信用平臺的違法違約行為必須具備一定的條件。在確定這些條件時,必須考慮比例原則。
  比例原則是行政法的重要原則,是指行政主體實施行政行為時,應兼顧行政目標的實現和?;は嘍勻說娜ㄒ?。如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響,這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內,二者有適當的比例。
  2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》明確要求“行政執法機關處理違法行為的手段和措施要適當適度,盡力避免或者減少對當事人權益的損害”。
  比例原則著眼于法益的均衡,以維護和發展民眾權利為依歸,是行政法上控制自由裁量權行使的一項重要原則。比例原則的思想最早可追溯至英國大憲章的規定,人們不得因為輕罪而受重罰。
  19世紀,德國的警察法中首次出現比例原則觀念,之后比例原則在理論與實踐中均得到極大發展。德國行政法學者奧托·邁爾(Ottomayer)在《德國行政法》中認為,“超越必要性原則即違法的濫用職權行為”。20世紀初,德國另一位行政法學者弗萊納(F. Fleiner)在《德國行政法體系》一書中用“不可用大炮打小鳥”的名言,比喻權力行使的限度。
  在比例原則的指導下,鑒于納入信用平臺會對信息主體的權益帶來重大影響,無論是信息的歸集還是使用,均須考慮以下幾點:
  其一,充分考慮違法違約行為的性質及其后果,避免過罰失當。
  正如對犯罪行為的認定,必須堅持社會危害性、刑事違法性和應受處罰性這“三性”特征一樣,納入信用管理的違法違約行為,也要限縮為比較嚴重的行為,避免對無心之失科以重罰。
  《上海市社會信用條例》第九條規定,適用一般程序作出的行政處罰信息要記入平臺,但違法行為輕微或者主動消除、減輕違法行為危害后果的除外。一般程序作出的行政處罰是相對于簡單程序行政處罰而言的,簡易程序作出的處罰是指“對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下??罨蛘呔嫻男姓Ψ!?,這類處罰信息不列入公共信用信息目錄。
  除簡易程序外的其他行政處罰應當列入公共信用信息目錄,并向信用平臺有序歸集,比如對走私違規、偷稅、違法生產、無照經營等違法行為作出的行政處罰信息等。再如,《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》規定,拖欠水、電、燃氣等公用事業費催告后拖欠6個月以上的信息才會被記下來,因為一時疏忽而忘記繳納公用事業費,不應被記入平臺。
  其二,遵循最小干預與最小侵害原則,兼顧行政目標的實現和?;は嘍勻說暮戲ㄈㄒ?。
  也就是說,為了實現行政管理目標,有兩種以上方案可以實現時,必須選擇對行政相對人利益損害最小的方案來實施。
  例如,《上海市公共信用信息歸集和使用管理辦法》規定,被監管部門責令限期拆除違法建筑但拒不拆除或者逾期不拆除的信息以及乘坐公共交通工具時冒用他人證件、使用偽造證件乘車等逃票信息,在旅游活動中無正當理由滯留公共交通工具、影響其正常行駛等行為信息,符合出院或者轉診標準無正當理由滯留醫療機構、影響正常醫療秩序等信息,會被記入平臺。這是因為抗拒拆違、霸機、霸船、醫鬧、逃票等向來是城市治理中的頑疾,但不宜通過其他力度更大的處罰手段強行矯正,可以選擇通過較為柔性的信用手段來解決,如此方為符合比例原則。
  其三,遵循合理行政與關聯原則。
  行政機關應當遵循合理行政的原則,根據行政管理的需要,明確其履行公共管理職責或提供公共服務時將查詢并運用的信用信息范圍,并向社會公布,從而避免引入不正當的他項考慮,遏制行政裁量權的濫用。
  例如,市場監管部門關注被監管對象的違法記錄,以增強監管與執法的精準性,這樣,市場監管局內部的原工商、食藥監、質監、物價等部門的監管信息就具有關聯性,彼此可以共享;發改委、科委、商委等財政項目比較多的部門,則都看重行政相對人虛報騙領財政資金的過往歷史,他們之間也可以共享相關信息。

□上海市司法局副局長、法學教授 羅培新

(責任編輯:)

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