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工商部門監管成品油市場常見問題分析

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發布時間:2016-09-05 09:14
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  成品油主要是指汽油、煤油、柴油及其他符合國家產品質量標準、具有相同用途的乙醇汽油和生物柴油等替代燃料。成品油是關系國計民生的重要商品,成品油市場秩序狀況,事關人民群眾生命財產的安全和整個市場經濟秩序的穩定。工商和市場監管部門在成品油市場監管中承擔著重要職責,本文作者結合自身工作實踐,以及總局工作部署和各地開展成品油市場監管工作的具體情況,對一些常見問題進行分析梳理,供讀者借鑒和思考。

工商部門在成品油市場監管中的職責
  綜合《大氣污染防治法》《產品質量法》《消費者權益?;しā貳斗床徽本赫ā貳渡癱攴ā貳豆愀娣ā返確煞ü?,工商和市場監管部門在成品油市場監管中的職責主要有三項:一是依法核發成品油經營者的營業執照;二是依法對流通領域成品油質量進行監督管理,組織開展流通領域成品油質量抽檢工作,查處銷售質量不合格成品油的違法違規行為;三是依法查處成品油銷售中的虛假宣傳、違法廣告、商標侵權、摻雜摻假、以次充好、以假充真等違法違規行為,維護良好的成品油市場秩序。
  工作實踐中,一些地方政府出臺相關文件進一步明確了工商部門成品油市場監管職責。比如,2015年10月,《山東省人民政府辦公廳關于進一步加強成品油監管工作的通知》明確工商部門的職責為:省工商部門負責流通領域油品質量監管,加強對倉儲、批發企業和加油站成品油經營行為的監督管理,嚴厲查處有證無照經營、銷售質量不合格成品油和侵犯商標專用權等違法行為。2016年5月,《重慶市人民政府辦公廳關于進一步推進全市成品油質量升級和加強市場管理的通知》明確工商部門的職責是:市工商局要對成品油質量進行監督檢查,加大對重點區域、重點對象的監管力度,依法嚴格查處企業違規銷售不符合國家標準的車用汽、柴油和普通柴油等行為。

關于黑加油站取締工作
  一些地方黑加油站仍大量存在,這些黑加油站不僅銷售假冒偽劣油品,而且有的位于居民區,安全隱患極大,嚴重影響了人民群眾的生命財產安全,擾亂了正常的成品油市場秩序,群眾反映強烈,媒體和社會關注度高,地方政府高度重視。各地對于黑加油站的查處,牽頭部門不一,有的地方政府是責成商務部門牽頭,理由是商務部門頒發成品油零售經營許可證,是成品油行業的主管部門;有的是責成安監部門牽頭,理由是安監部門頒發危險化學品經營許可證;有的是責成公安消防部門牽頭,理由是公安消防部門負責加油站的消防安全工作;有的是責成工商部門牽頭,理由是工商部門負責核發營業執照。
  對于無證無照加油站(黑加油站)的查處取締,個人認為不應由工商部門負責查處,應由安監部門負責牽頭查處。理由如下:
  成品油(汽油和柴油)屬于危險化學品,經營成品油的加油站應先辦理危險化學品經營許可證,再辦理營業執照?!段拚站櫬θ〉薨旆ā返謔奶豕娑?,對無照經營行為的處罰,法律、法規另有規定的,從其規定?!段O棧釩踩芾硤趵返諂呤嚀醯諶罟娑?,違反本條例規定,未取得危險化學品經營許可證從事危險化學品經營的,由安監部門責令停止經營活動,沒收違法經營的危險化學品以及違法所得,并處10萬元以上20萬元以下的???;構成犯罪的,依法追究刑事責任。根據以上法律法規的規定,應由安監部門負責查處無證無照加油站。
  《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》中的附件《法律法規明確規定監管部門和監管職責的“先照后證”改革相關審批項目》中第64項規定,對于無證無照加油站的查處由工商部門負責,其法律依據是《國務院辦公廳轉發國家經貿委關于進一步整頓和規范成品油市場秩序意見的通知》和《國務院辦公廳關于開展加油站專項整治工作的通知》兩個文件。而以上兩個文件在2015年11月印發的《國務院關于宣布失效一批國務院文件的決定》中已明確宣布失效,不能再作為行政執法的依據。因此,《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》中明確工商部門牽頭查處黑加油站的規定已不再適用。
  《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》明確規定,按照誰審批、誰監管,誰主管、誰監管的原則切實履行市場監管職責,加強“先照后證”改革后的事中事后監管,防止出現監管真空。經營成品油需要向安監部門辦理危險化學品經營許可證,取得營業執照后還需要向商務部門辦理成品油零售經營許可證,安監、商務部門作為成品油經營的審批和主管部門,理應承擔查處未經審批從事成品油經營活動的監管責任。
  隨著商事制度改革的深入推進,特別是“先照后證”改革的順利實施,許多省(區、市)相繼出臺了相關地方性法規、規章和規范性文件,明確工商部門負責對無須取得許可證或者其他批準文件,但應當辦理營業執照而未辦理的行為依法進行查處;各許可審批部門負責對依照法律法規應當取得許可證或者其他批準文件而未取得、擅自從事經營活動的行為依法進行查處。
  今年2月,國家安監總局辦公廳印發了《關于進一步加強加油站安全生產工作的通知》,要求各地區對轄區所有加油站集中開展一次合法合規性排查,重點檢查加油站建設項目安全設施“三同時”手續是否齊全,危險化學品經營許可證是否有效。通過排查,切實掌握轄區加油站合法合規情況。對存在問題的,必須依法進行查處,確保依法依規生產經營建設。

關于成品油質量的監管職責
  對于成品油質量的監管,有觀點認為應依據《危險化學品安全管理條例》的規定,由質檢部門負責成品油質量的監管,工商部門不承擔成品油質量監管職責。個人認為,《危險化學品安全管理條例》第六條第三款規定,質量監督檢驗檢疫部門負責核發危險化學品及其包裝物、容器(不包括儲存危險化學品的固定式大型儲罐,下同)生產企業的工業產品生產許可證,并依法對其產品質量實施監督,負責對進出口危險化學品及其包裝實施檢驗。該條明確規定質檢部門負責核發危險化學品生產企業的工業產品生產許可證,并對該生產企業的產品質量實施監督,而不是對所有企業的產品質量實施監督。也就是說,質檢部門負責成品油生產企業質量的監督管理,工商部門負責流通領域成品油質量的監督管理,這樣理解也與國務院“三定”方案對于兩個部門監管職責的規定是一致的。
  今年頒布實施的《大氣污染防治法》第六十五條明確規定,禁止生產、進口、銷售不符合標準的機動車船、非道路移動機械用燃料。第一百零三條明確規定,對于銷售不符合標準的機動車船和非道路移動機械用燃料的,由縣級以上地方人民政府質量監督、工商行政管理部門按照職責責令改正,沒收原材料、產品和違法所得,并處貨值金額一倍以上三倍以下的????!洞篤廴痙樂畏ā方徊矯魅妨斯ど灘棵哦雜諏魍煊虺善酚橢柿康募喙苤霸?,工商部門應做好流通領域成品油質量的監管工作,切實維護企業和消費者的合法權益。

關于銷售低于國五標準車用汽柴油的監管問題
  加快推進成品油質量升級是一項重要的國家專項行動。去年5月,為貫徹落實國務院第90次常務會議關于成品油質量升級工作部署,國家發展改革委、工商總局等7部門聯合印發了《加快成品油質量升級工作方案》?!斗槳浮芬?,今年1月1日起,北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南等東部地區11個省市全面供應符合國五標準的車用汽油(含E10乙醇汽油)、車用柴油。今年2月,國家發展改革委、工商總局等11部門又聯合印發了《關于進一步推進成品油質量升級及加強市場管理的通知》,明確要求以上地區加油站停止銷售低于國五標準的車用汽油(含E10乙醇汽油)、車用柴油。
  今年3月,工商總局在東部11省市部署開展了2016年流通領域成品油質量抽檢工作。通過本次抽檢發現,個別地區加油站存在銷售低于國五標準車用汽柴油的現象,少數鄉村、山區、偏遠地區加油站仍在銷售國三標準車用汽柴油。對于這些銷售低于國五標準汽柴油的加油站,如何處罰?一些地方認識不清、把握不準,對于加油站非法銷售國四或者國三標準的汽柴油,按汽柴油國四或者國三標準對油品進行了質量檢驗,并判定為質量合格油品。個人認為,對于銷售低于國五標準車用汽柴油的現象,屬于《產品質量法》規定的“銷售國家明令淘汰并停止銷售的產品”,可以依照《產品質量法》第五十一條的規定處罰,即銷售國家明令淘汰并停止銷售的產品的,責令停止生產、銷售,沒收違法生產、銷售的產品,并處違法生產、銷售產品貨值金額等值以下的???;有違法所得的,并處沒收違法所得;情節嚴重的,吊銷營業執照。
  如何理解《產品質量法》規定的“銷售國家明令淘汰并停止銷售的產品”?2011年,質檢總局印發了《關于實施〈中華人民共和國產品質量法〉若干問題的意見》,《意見》明確了“國家明令淘汰的產品,指國務院有關行政部門依據其行政職能,按照一定的程序,采用行政的措施,通過發布行政文件的形式,向社會公布自某日起禁止生產、銷售的產品”。國家發展改革委、工商總局等11部門聯合印發的《關于進一步推進成品油質量升級及加強市場管理的通知》已明確要求各企業嚴格按照時限停售低標準油品。2016年1月1日起,東部地區11省市停止區域內加油站銷售低于國五標準車用汽柴油;2017年1月1日起,全國停止銷售低于國五標準車用汽柴油。綜上,在東部11省市銷售低于國五標準車用汽柴油屬于銷售“國家明令淘汰并停止銷售的產品”的行為,可以依照《產品質量法》的有關規定處罰。

關于向汽車和摩托車銷售普通柴油的監管問題
  《大氣污染防治法》第六十五條規定,禁止向汽車和摩托車銷售普通柴油以及其他非機動車用燃料。但是從各地反映的情況來看,許多加油站都存在向汽車和摩托車銷售普通柴油的問題,高速公路服務區加油站尤甚。普通柴油違法銷售給機動車,造成車用柴油銷售不暢,影響了油品升級減排成效,擾亂了市場秩序?!洞篤廴痙樂畏ā方齬娑瞬壞孟蚱島湍ν諧迪燮脹ú裼?,但是并沒有規定該違法行為的執法主體和罰則,影響了法律的實施。下一步,建議在修訂《大氣污染防治法》時予以明確。

關于普通柴油銷售范圍的問題
  關于普通柴油不得在城市銷售,僅在農村和水上加油站銷售,并沒有相關法律法規的直接規定,其直接來源于國家發展改革委、工商總局等11部門聯合印發的《關于進一步推進成品油質量升級及加強市場管理的通知》?!鍛ㄖ芬蟾韉胤秸澳懿棵磐晟葡喙刂貧?,實現加油站車用汽油、柴油封閉銷售,除農村加油站(點)及水上加油站(點)外,加油站不得銷售普通柴油。目前,對于農村加油站如何界定,沒有一個統一明確的規定,影響了政策的實施效果。同時,該《通知》屬于規范性文件,法律層級較低,對于城市加油站銷售普通柴油的違規行為,由誰監管和相關罰則都沒有明確規定。下一步,建議通過完善相關法律法規的形式來規定禁止城市加油站銷售普通柴油,有條件的地方可以先行制定地方性法規來推動該政策的完善。

關于加油站油品標識監管問題
  成品油質量升級后,個別加油站加油機標識雖更換,但新標識不規范、不醒目,甚至存在錯誤。如0號柴油沒有標明是“車用柴油”還是“普通柴油”,容易誤導消費者。汽車使用普通柴油不僅會造成空氣污染,對發動機也會造成一定程度的損害。相比車用柴油,普通柴油價格低廉,加之汽車車主油品知識欠缺,不知道兩種柴油的區別,也容易上當受騙。根據成品油質量國家標準的規定,加油機應明確標注所售汽柴油產品名稱、牌號和等級,如0號普通柴油,92號汽油(V),0號車用柴油(V)。該規定是強制性國家標準,必須執行?!恫分柿糠ā返詼嚀豕娑?,產品或者其包裝上的標識必須真實,并符合下列要求:根據產品的特點和使用要求,需要標明產品規格、等級、所含主要成分的名稱和含量的,用中文相應予以標明,或者預先向消費者提供有關資料。加油站油品標識應符合以上要求,對于違反該規定的,工商部門可以依照《產品質量法》第五十四條的規定,責令經營者改正。如果經營者故意利用標識不規范來欺詐消費者,可以綜合運用《消費者權益?;しā貳斗床徽本赫ā貳肚趾ο顏呷ㄒ嫘形Ψ0旆ā返確煞ü婀嬲碌墓娑ú櫬Ω夢シㄐ形?。

關于非法流動加油車的監管問題
  近年來,一些地方反映當地非法流動加油車猖獗,這些非法流動加油車主要由油罐車改裝而成,車上配備流量計、加油槍等加油設備。這些加油設備多存在于城鄉接合部地區,??柯礪繁呦蜆盜徑凳塾推?,或者在工地和停車場為車輛加油。這些流動加油車沒有營運資質,油品質量低劣,存在嚴重安全隱患,嚴重擾亂市場秩序,侵害消費者合法權益。根據《危險化學品安全管理條例》的有關規定,運輸危險化學品需要向交通運輸部門申請危險貨物道路運輸許可。對于無危險貨物運輸資質擅自從事成品油營運行為的,應由交通運輸部門牽頭負責查處。

□國家工商總局市場司 張廣領

(責任編輯:沈沉)

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