您當前所在的位:法律法規->法律研究->研究思考

云达不来梅对柏林赫塔:

基層推行“雙隨機、一公開”監管面臨的問題及建議

訪問量:[]
發布時間:2017-03-06 09:45 來源:
分享:
0

多特蒙德柏林赫塔 www.yifewk.com.cn


  

江蘇省泰州市姜堰區

閱讀提示
  
2016年10月,在總結前期經驗的基礎上,江蘇省泰州市姜堰區市場監管局擴大抽查范圍,積極探索工商、質監、食藥監三條線“雙隨機”綜合抽查。綜合抽查整合了職能,提高了效能,受到企業普遍好評,但基層在綜合抽查過程中面臨的問責風險、制度缺失等問題,亟待從頂層設計方面予以解決。

具體做法
  集中整合檢查事項。以江蘇省工商局抽取的418戶市場主體為抽查對象,在檢查年報公示信息及即時公示信息的同時,對不同類型的抽查對象同步實施食品生產、食品流通、餐飲、保健品、化妝品、藥品、醫療器械、計量器具、特種設備、廣告經營、生產許可等11項其他檢查。如江蘇潤泰電力有限公司,除對其年報公示信息進行抽查外,還同時對其特種設備使用、計量器具管理進行檢查;再如姜堰區人民商場,對該市場主體的檢查,除年報公示信息、即時信息外,特種設備、計量器具使用、保健食品、化妝品經營也一次性檢查到位。
  充分保障被查企業知情權。在征求去年被查企業意見的基礎上,結合今年新增內容,修改完善“雙隨機”抽查事前告知書,除告知企業檢查時間、檢查項目外,重點向企業詳細說明需要提前準備的到場接受檢查人員、備查資料等事項,告知書由屬地分局送達。
  充實檢查人員庫和專業人員庫。根據執法需要和崗位調整,選取市場監管分局一線監管人員36人組成檢查人員庫。同時,針對縣級組建市場監管局后,基層檢查人員專業技能不足的問題,選取市場監管局機關科室人員32人組成專業人員庫,包括計量專業15人、特種設備專業3人、藥品醫療器械專業4人、保健品化妝品專業2人、餐飲專業2人、生產許可專業2人、食品生產流通專業2人、廣告專業2人。根據涉及的檢查事項,由檢查組提請配備專業人員,從專業人員庫中隨機匹配參加檢查。
  及時采集監管數據。通過政府公文交換平臺,向全區所有行政執法部門發函征詢行政處罰信息,共收到16個部門的回函,418戶被抽查對象中上年度受到行政處罰的有1戶。從國稅、地稅數據庫中共獲取277條有效數據,作為此次抽查公示信息財務數據的依據。對未申報納稅的企業,剔除在年報公示數據中處于停業狀態或申報數據為零的企業,剩余的全部委托會計師事務所進行審計,并把審計結果作為抽查依據。
  科學制定實施方案。一是明確隨機方式。檢查對象按住所劃分為63個片區,每個片區檢查對象不少于4戶、不多于7戶。兩名檢查人員組成一組,要求本分局檢查人員不檢查本分局轄區市場主體、同一組檢查人員不屬于同一分局。在檢查片區和檢查人員隨機匹配的基礎上,每個片區隨機抽取匹配1名計量專業人員;檢查小組根據檢查對象的情況提出匹配專業人員申請,由領導小組隨機指派專業人員參與。二是明確檢查項目。檢查項目共13項,分別為年報公示信息檢查、即時公示信息檢查、食品生產檢查、食品流通檢查、藥品經營檢查、醫療器械經營檢查、生產許可證檢查、計量器具檢查、特種設備檢查、餐飲檢查、保健品檢查、化妝品檢查、廣告經營單位檢查。三是明確檢查責任。檢查人員負責各類綜合檢查表格準備、實地檢查、檢查表填寫、檢查結果錄入、經營異常名錄列入初審。有專業人員參與檢查的,實行簽名人負責制,即“誰檢查誰簽名、誰簽名誰負責”。檢查中發現的問題,抽查人員現場發放責令整改通知書,其余問題均按“誰管轄、誰負責”的原則移交屬地分局辦理,落實整改情況也由屬地分局進行回查。
  有序實施現場抽查。姜堰區市場監管局共組織232人次,對418戶市場主體進行全面抽查,開展公示信息檢查418次,計量器具檢查318次,特種設備檢查131次,食品生產經營檢查11次、藥品經營檢查5次、醫療器械經營檢查2次、生產許可證檢查3次、餐飲檢查1次、保健品檢查5次、化妝品檢查3次、廣告經營單位檢查6次。共發現問題153處,其中涉及工商職能的84處,涉及質監職能的68處,涉及食藥監職能的2處,現場發放責令改正通知72份,當場責令停業1戶,發現案件線索15條。公示信息檢查結果即時在國家企業信用信息系統公示,其余案源線索均移交基層分局進一步核實,最終轉入案件程序7件。
  從后續調查反饋看,此次綜合抽查實現了“一次抽查全面體檢”,保障了公平公正,提高了檢查效率,減少了對企業的干擾,企業和基層人員普遍認同。不少經營者表示,以前是“一人生病,全家吃藥”“走了一撥,又來一撥”,實行綜合檢查減輕了經營者負擔,經營者更安心于經營。與此同時,實施“雙隨機”綜合抽查有利于緩解基層人員執法壓力,以姜堰區市場監管局張甸分局為例,2016年1月該分局接受的省、市級工商、質監、食藥監三部門檢查任務共計6批,任務最重的一名干部要在一個月內對40家企業實施6種檢查,檢查往往浮于表面。一線執法人員反映,與其走馬觀花地查10次,不如頂真碰硬地查一次?;惴志志殖て氈槿銜?,全面推廣“雙隨機”抽查,有助于化解基層人少事多的矛盾,防控履職風險,整合市場監管職能。

存在問題
  基層面臨問責風險。工商部門實施“雙隨機”抽查的比例在3%~5%。而質監、食藥監部門實施抽查的頻次、比例由相應規章或文件規定,有的是根據實際情況確定,遠超過工商部門的抽查范圍。一線執法人員是否需要對抽查范圍之外的市場主體承擔監管責任,相關法規未予以明確。一旦抽查范圍之外的市場主體發生問題,執法人員難以免責。
  抽查項目、比例及頻次缺少統一規定。從國家、省級層面看,國家質監總局印發了《質量監督檢驗檢疫隨機抽查事項清單》,明確了24項檢查項目和依據,但沒有明確抽查比例和頻次;國家工商總局公布的抽查清單,列明了抽查項目和依據,但未列明抽查比例和頻次。江蘇省出臺的《省政府部門隨機抽查事項清單》,涉及工商部門的抽查事項只有1項,即企業公示信息抽查;涉及質監部門的抽查事項列出了17項,并明確了抽查比例和頻次;涉及食品藥品監督管理部門的抽查事項列出了19項,其中有的要求全面檢查,有6項是根據實際工作情況確定,未明確抽查比例和頻次。
  人員素質難以適應全領域執法的要求。部分地區實施“三合一”行政執法體制改革后,基層市場監管分局基本由原工商人員組成,原質監、食藥監人員充實到市場監管分局的不足十分之一,執法力量有限難以完成大批量不定向抽查任務。從需要掌握的法律法規來說,從事兩個以上部門的業務,需要熟練掌握20部以上法律法規和相關技術規范,一定時期內存在干部心理和業務能力不適應的情況,而在基層培養一批精通全業務領域的執法人員需要一定時間。此次姜堰區實施“雙隨機”綜合抽查,涉及8個職能科室的13項監管職能,其中工商3項、質監3項、食藥監7項。這些檢查,絕大部分需要具備較強的專業技能,而基層分局能夠充實到抽查人員庫中的36名檢查人員,原質監的只有1人,原食藥監的也只有1人。
  執法人員參與抽查的積極性不高。實施“雙隨機”抽查要求執法人員到異地檢查,而且為了與其他檢查人員配合,必須集中工作一段時間。此間,檢查人員所從事的其他業務工作受到影響。在部分執法人員看來,參加抽查成了“額外任務”,有基層分局不愿將業務骨干列入檢查人員庫,檢查人員自身也存在“查一次就是一次,不必頂真”的應付情緒、“專業問題難以把握”的畏難情緒,以及“多做多錯,不做不錯”的消極思想。
  聯合懲戒力度偏弱。實施“雙隨機”綜合抽查理應比單項檢查項目更全、要求更嚴、力度更大。但從實際結果看,工商職能范圍內處罰最嚴厲的不過是列入經營異常名錄,對于小企業而言,其違法成本微乎其微,不足以形成震懾。抽查發現的涉及質監、食藥監的案件線索,轉交所屬分局,與一般檢查并無不同?!八婊背椴櫓貧壬杓頻牧銑徒?、聯合制約,尚未真正落地。

建 議
  明確抽查負面清單制度,做到清單外無檢查、清單外可免責。國務院有關文件要求,所有市場監管事項均應實施隨機抽查。據此,除依據投訴舉報及突發事件檢查外,其他檢查事項均應納入清單范圍。同時應明確,執法部門不得再下達清單之外的檢查任務,杜絕任性檢查;執法人員對清單之外的檢查事項免責,對隨機抽查范圍之外的市場主體監管免責,明確監管責任的邊界,消除基層對“監管無限責任”的顧慮。根據法律法規及規章修訂情況和工作實際,對抽查清單進行動態調整,及時向社會公布。未經公布的不得實施檢查,企業有權拒絕檢查,把監督權真正交給企業,從而讓企業更加積極地參與隨機抽查。
  制定操作性更強的抽查清單,細化抽查項目、抽查比例和抽查頻次。國家層面應統一制定與基層監管實際相符的抽查清單,把“一年不少于多少次檢查”,一律調整為“一年不超過多少次檢查”,進一步細化和完善抽查清單,明確抽查依據、抽查主體、抽查內容、抽查方式等。既便于基層統籌安排、有機整合、分步實施,又能有效減輕檢查者和被檢查者的負擔,降低基層監管的風險。
  整合抽查事項,自上而下實施綜合監管。在省、市層面,職能相近的執法部門應加強統籌協調,有年度檢查規定動作的,提前下發檢查任務,在相近時間段內,取各部門抽查任務的“最大公倍數”,整合后統一實施抽查。年報公示信息抽查面廣量大,可作為實施“雙隨機”綜合監管的重要依托,由省級工商、質監、食藥監三部門共同提出檢查需求,根據綜合需求抽取檢查對象,根據檢查項目的多少確定檢查周期。在縣級層面,由政府明確牽頭部門,推動部門聯動,探索縣(市、區)級層面跨部門“雙隨機”綜合監管,各部門在年初上報抽查項目、抽查要求,政府統籌安排,實施跨部門聯合抽查,防止檢查過多和執法擾民,把檢查權裝進制度的“籠子”。

□江蘇省泰州市工商局 翁慧明



重慶市涪陵區

閱讀提示
  
截至目前,重慶市工商局涪陵區分局共組織開展公司出資信息、企業行政許可信息、市場主體年報信息等“雙隨機”抽查3次,檢查市場主體2150戶。檢查結果正常1743戶,占比81%;未按規定公示信息1戶,占比0.05%;查實公示信息隱瞞真實情況、弄虛作假31戶,占比1.45%;通過登記的住所無法聯系280戶,占比13%;引導督促長期未經營辦理注銷登記95戶,占比4.5%。依法處置以上四種異常情況進入經營異常名錄407戶,占比19%。

面臨的問題
  一是抽查時間緊、戶數多、要求高、壓力大。比對2016年報公示信息抽查,重慶市工商局要求從2016年8月25日起至10月31日,完成2009戶市場主體的實地檢查工作。涪陵區分局從收到重慶市工商局文件到工作梳理布置,再除去節假日21天,實際上留給執法檢查人員的檢查時間只有30余天,平均每天要檢查60多戶,且每戶并非一次檢查就能完成任務,對責令整改和失聯市場主體還要進行再次復查,對企業實施檢查還要經過財務等數據的采集、上傳、比對等多個程序,加之重慶市工商局在此期間,又安排了投資類市場主體、房地產企業等其他專項清理檢查工作,更是加大了執法檢查的工作壓力,在一定程度上影響了“雙隨機”抽查效果。
  二是部分企業履行信息公示義務的意識較差。雖然對市場主體信息公示聯絡員進行了廣泛的宣傳培訓,但由于企業人員流動性較大,部分人員在離開企業移接工作時,往往忽略了即時信息公示的交接,導致部分企業只公示了年報信息,而沒有履行即時信息公示義務。另有部分新辦企業,由于是委托代理人或代辦單位辦理的營業執照,工商部門在發放營業執照時,雖然對委托代理人或代辦單位進行了信息公示宣傳培訓,但這部分人員只是將營業執照交給委托人后就拿錢走人,根本不交代相關事宜,導致這部分企業從成立之日起,就不會履行即時信息和年報信息公示義務。此外,還有部分個人獨資企業和微型企業,由于未按規定建賬,在公示年報信息時,憑估計進行填報,導致公示信息中的資產總額、負債總額、所有者權益合計等資產信息公示不準確,嚴重影響了公示信息質量,增加了“雙隨機”抽查的工作量和核實難度。
  三是對經營異常行為處罰不給力。目前,對“雙隨機”抽查中發現的“未按規定公示年報信息和企業即時信息,或公示信息弄虛作假、隱瞞真實情況,以及失聯”等市場主體的異常行為,只能根據國家工商總局制定的《企業經營異常名錄管理暫行辦法》和《企業公示信息抽查暫行辦法》等部門規章的規定,作出列入經營異常名錄的處理,沒有其他處理依據,而且對檢查對象拒絕檢查的行為,沒有任何處罰依據,由此導致對市場主體經營異常行為的處罰力度不足。同時,對市場主體隨機抽查,工商部門從遙號、部署、檢查到最后對異常行為作出處罰,忙前忙后幾個月,經營異常行為主體只需用很少的時間進行修改、改正并提出移出申請后,工商部門就得在5個工作日內將其移出經營異常名錄,嚴重影響了執法公信力,也沒有達到“寬進嚴管”的目的。

建 議
  科學確定“雙隨機”抽查基數。進一步完善“雙隨機”抽查實施細則,建立“三增三減”抽查機制。一是增加大、中型企業抽查比例,減少小微企業、個體工商戶抽查比例;二是增加投資類、房地產、化學危險品等重點行業經營主體抽查比例,減少一般性行業經營主體抽查比例;三是增加有不良失信行為記錄的市場主體抽查比例,減少具有優良信用記錄的市場主體抽查比例。同時,淡化抽查戶數,適當放寬抽查時間,使基層執法抽查人員能集中精力開展高質量的抽查工作,確?!八婊背椴楣ぷ魅〉檬敵?。
  營造“雙隨機”抽查的良好氛圍。充分運用各類新聞媒體平臺,全方位、多渠道、深層次開展宣傳活動,大力宣傳“雙隨機、一公開”監管的重大意義、工作進展和工作成效,營造全社會關心支持的良好檢查氛圍。建議采取集中培訓、上門培訓等方式,加大市場主體,尤其是新增市場主體的培訓力度,通過培訓,使廣大經營者能熟練操作信息公示系統,按時準確履行公示年報和即時信息義務,提高信息公示質量,降低抽查工作難度。同時,在每次抽查名單確定后,通過微信公眾號和短信等方式,及時對檢查對象進行點對點告知,使檢查對象更好地配合抽查工作。
  完善法律法規。建議在《企業公示信息抽查暫行辦法》中增加處罰法則,加大對經營異常行為的處罰力度。比如,對檢查對象不配合行為,增加限制辦理工商業務或列入經營異常名錄的處罰;對未年報被列入經營異常名錄且失聯和多次被列入經營異常名錄且在三年內未改正的企業,增加吊銷營業執照的處罰,切實吊銷一批擠占社會資源的企業,努力提升“雙隨機、一公開”監管執法公信力,全力維護市場秩序公平、公正。

□重慶市工商局涪陵區分局局長 肖聯軍


廣西壯族自治區防城港市

閱讀提示
  
2016年年初,廣西壯族自治區防城港市28個部門編制了278項抽查事項清單,由該市工商局匯總后報市編辦備案。目前,全市市場主體庫內有企業16379戶、個體工商戶47108戶、農民專業合作社994戶。
  2016年全市共有12個部門開展“雙隨機、一公開”。工商部門對377戶企業、919戶個體工商戶及17戶農民專業合作社開展2015年度年報公示信息“雙隨機、一公開”抽查,并將檢查結果和被列入經營異常名錄的98戶企業通過全國企業信用信息公示系統向社會公示。

面臨的問題
  技術支撐不到位,監管信息互聯共享不夠。目前,全區統一的信用信息共享交換平臺尚未啟用,部門之間監管信息未能實現有效共享,制約了整體監管效能的提升。同時,缺乏統一的市場監管數據標準,各部門信息化水平參差不齊,信息采集的數據標準不一致,造成數據的不統一、質量不高,有效利用不多。
  合作不夠緊密,協同監管機制落實不力。目前,跨部門、跨區域的部門間聯合執法還處于起步階段,各部門仍然習慣在本部門監管職責范圍內“單打獨斗”,難以適應跨部門、跨區域查處市場違法行為的需要,部門間守信激勵和失信懲戒機制尚未充分發揮作用,失信聯合懲戒機制未能實現部門間的全覆蓋,難以實現“一處失信,處處受限”。
  異地抽查增加行政成本?!八婊背椴櫓貧韌ü捶ㄈ嗽焙捅患觳槎韻蟮乃婊楹?,實現了抽查異地化,在一定程度上避免了權力尋租行為的發生。但由于個別地區地域跨度較大,市場主體分布較分散,加之執法人員對本轄區外的市場主體總體情況和具體分布不熟悉,實施“雙隨機”抽查,往往要花費較多的時間和精力查找企業地址,或者需要當地監管人員指引,影響了工作效率。以防城港市防城區為例,該區首次“雙隨機”抽查共抽取200戶企業和18名監管干部,涉及10個工商所,12個鎮街,動用車輛20多臺次,歷時1個月才完成,人力、物力、財力耗費較大。
  多頭抽查增加企業負擔。現階段,各職能部門承擔著不同的市場監管職責,完整統一的市場監管體系尚未形成,存在“信息孤島”、協調不暢、合力不強等問題。全面推行“雙隨機”抽查制度后,很可能出現各自為陣、分散抽查、多次檢查的情況,不僅增加了重復抽查頻次,也加重了企業負擔,影響企業正常經營活動。
  “僵尸戶”的存在影響了抽查的針對性?!敖┦А奔次床渭?012、2013年度年檢,且未報送2014、2015年度年報的市場主體。該部分市場主體實際未經營,處于“失聯”狀態,但由于其未辦理注銷登記或未被吊銷,仍會納入定向抽查的范圍,這在一定程度上擴大了被抽查基數,降低了被檢查對象抽取的針對性和精準性,影響了抽查效率和質量。
  經費不足?!鍍笠倒拘畔⒊椴樵菪邪旆ā返詘頌豕娑?,抽查中可以委托會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所等專業機構開展審計、驗資、咨詢等相關工作。但是基層工商部門在實際操作過程中由于經費等問題難以實現,實際操作性不強。比如,對出資情況的檢查,一些企業在填報出資額、財務狀況時出于各種考慮填報虛假數據,目前只要求企業提交財務報表、財務賬簿、銀行進賬單等會計憑證以及其他相關材料進行核查,工商部門在核查時由于專業知識不足,在抽查過程中難以核實其填報數據的真實性。

建 議
  盡快建立健全全區統一的信用信息共享交換平臺。只有真正實現部門之間監管信息共享,才能統一市場監管數據標準,通過企業信用信息公示系統對外發布,從而實現部門聯合懲戒。
  強化法律法規支撐和經費保障。加強頂層設計,細化制度規范,對適用主體、抽取基數、檢查方式、操作流程、結果處置等具體事項予以明確。同時,應設置“雙隨機、一公開”抽查專項經費,為扎實有效推進工作提供保障。
  合理配置檢查人員。目前,對于兩名檢查人員的搭配,基層主要以工商所為單位進行組合,但在實際操作中暴露出一些問題。建議考慮業務能力、年齡大小、住家遠近等因素,按照便捷、高效的原則進行人員搭配,減輕基層監管干部壓力。同時,進一步充實基層執法力量,引入新鮮血液,加大基層保障力度,強化業務知識培訓,提升執法能力,切實解決基層隊伍老化、人員短缺和專業結構不合理等癥結,為全面落實“雙隨機”抽查制度提供堅實的隊伍保障。
  加強電子地圖等技術應用。加快執法人員信息數據庫與地理空間數據庫“兩庫”融合,充分運用電子地圖和空間定位技術,實現各鄉鎮、街道、村落具體區域的邊界劃分,實現對檢查對象的精準定位??梢岳玫己郊際蹩蒲е貧觳槁廢?,有效解決基層查找市場主體位置困難、不熟悉其他監管片區路線等問題,減少人力、物力、財力等資源浪費。
  建立聯合抽查機制。充分發揮防城港市商事制度改革部門聯席會議的作用,探索開展跨部門跨行業的聯合抽查,對同一市場主體的多個檢查事項,原則上一次性完成,實現一次多查,提高執法效能。以開展統一監管執法工作為主導,每年初由各監管執法部門對全年計劃開展的各類監管項目向政府協調部門進行申報,由協調部門統籌考慮、合理安排、征求意見后,形成全年監管執法計劃。
  推動市場主體有序退出。隨著《企業年度檢驗辦法》的廢止,適用年檢條款吊銷“僵尸戶”已經行不通,清理“僵尸戶”工作困難重重。建議制定統一制度規范,為依法吊銷“僵尸戶”提供政策依據。此外,必須加快推進全國范圍市場主體簡易注銷登記改革,完善市場主體退出機制,降低退出成本,縮短退出時間,讓企業更加便捷高效、公開透明地辦理注銷登記。

□廣西壯族自治區防城港市工商局局長 朱宇云

(責任編輯:沈沉)

Copyright 1984-2016 CHINA INDUSTRY & COMMERCE NEWS AGENCY All Rights Reserved

中國市場監管報 版權所有