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《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》解讀

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發布時間:2019-08-30 08:56 來源:
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  為貫徹落實黨和國家機構改革精神,適應反壟斷執法體制改革需要,有效預防和制止濫用行政權力排除、限制競爭行為,根據《反壟斷法》,市場監管總局制定出臺《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》(市場監管總局12號令,以下簡稱《暫行規定》),自2019年9月1日起施行。
  一、指導思想以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹落實黨和國家機構改革精神,全面落實黨的十九大提出的“打破行政性壟斷”戰略部署,以推動經濟實現高質量發展、維護市場公平競爭和消費者利益為主線,強化競爭政策的基礎性地位,更好發揮政府作用,提升反壟斷服務黨和國家工作全局的能力,推進全國統一大市場建設。
  二、制定原則堅持開門立法。注重充分保障有關各方在立法立規中的知情權、參與權、表達權和監督權。規章制定中,采用召開立法座談會、研討會、論證會等多種形式廣泛交流研討,通過書面征求意見、向社會公開征求意見等方式充分聽取意見,匯集國務院反壟斷委員會成員單位及其他有關政府部門、專家學者、地方執法人員、商協會、中外律所、企業和社會公眾智慧,確保民主、科學立法。
  堅持問題導向。針對執法實踐中遇到的突出問題,在研究吸收國家發展改革委、原國家工商總局有關規章和公平競爭審查制度實施細則相關內容的基礎上,深刻總結《反壟斷法》實施10余年來的執法經驗,探索滿足現階段反壟斷執法實踐需要的規則。整合實體性規定和程序性規定,完善執法機制,統一執法標準,規范執法程序,提高執法透明度和可預見性。
  堅持形成合力。面對反壟斷執法機構改革后的新形勢、新任務,理順反壟斷執法體制機制,推動形成國家和省兩級監管合力,明確各自職責任務,全面提高執法效能,充分發揮協同效應,體現機構改革成效。切實履行執法監督,加強對地方執法辦案的督導,提高案件辦理質量,推動形成統一規范、高效權威、上下聯動的反壟斷執法新局面。
  三、主要內容《暫行規定》是《反壟斷法》配套立法的重要組成部分,對于規范和保障制止濫用行政權力排除、限制競爭行為反壟斷執法工作具有重要意義?!對菪泄娑ā飯捕逄?,對制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的執法程序和實體規則作了全面系統的規定,主要包括以下四個方面的內容:
  一是優化了執法機制?!對菪泄娑ā范災浦估撓瞇姓ε懦?、限制競爭行為反壟斷執法機制作了系統性規定,明確了普遍授權原則,建立了國家和省兩級執法機制,規定了省級市場監管部門負責本行政區域內濫用行政權力排除、限制競爭行為的反壟斷執法工作。市場監管總局負責查處在全國范圍內有影響的、省級人民政府實施的、案情較為復雜或者認為有必要直接查處的濫用行政權力排除、限制競爭行為。同時,《暫行規定》還明確了指定管轄、委托調查、協助調查及報告備案等機制,規定市場監管總局應加強對省級市場監管部門的指導和監督,省級市場監管部門應嚴格按照市場監管總局相關規定調查處理相關案件等,以在充分調動央地兩級執法機構能動性的同時,統一執法尺度,提高辦案質量。
  二是明確了執法程序?!對菪泄娑ā犯葜浦估撓瞇姓ε懦?、限制競爭行為的反壟斷執法的主要環節和實際需要,分別明確了案件的舉報、受理、立案、調查、處理等程序性規定,明確了書面舉報一般包括的內容,規定了省級以下市場監管部門收到舉報材料或者發現案件線索后的處理方式,明確了行政建議書應當載明的事項。同時,《暫行規定》給予被調查單位和個人陳述意見的權利,反壟斷執法機構應當對被調查單位和個人提出的事實、理由和證據進行核實。對于反壟斷執法機構認為構成濫用行政權力排除、限制競爭行為的,依法向社會公布,進一步提升了行政性壟斷執法的規范性、透明度。
  三是細化了濫用行政權力排除、限制競爭行為?!斗綽⒍戲ā返諶踔寥嚀趺魅妨芯倭訟薅ń灰?、妨礙商品自由流通、招投標中的不當限制、投資或設立分支機構限制、強制經營者從事壟斷行為及制定含有排除、限制競爭內容的規定等濫用行政權力排除、限制競爭行為,但規定較為原則。為進一步提高法律的可操作性,在總結執法經驗并充分吸收借鑒現有規則的基礎上,《暫行規定》對《反壟斷法》規定進行了逐一細化,既有利于指導市場監管部門依法辦案,提高執法的透明度和可預見性,又有利于為行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依法行政提供指引,避免濫用行政權力排除、限制競爭。
  四是規定了濫用行政權力排除、限制競爭行為的處理?!對菪泄娑ā范岳撓瞇姓ε懦?、限制競爭行為的處理作了細化規定,區別了不同情形下的四種處理方式,包括對于當事人在立案前的調查期間已采取措施停止相關行為,消除相關后果的,可以不予立案;經調查,認為構成濫用行政權力排除、限制競爭行為的,可以向有關上級機關提出依法處理的建議;調查期間,當事人主動采取措施停止相關行為,消除相關后果的,可以結束調查;經調查,認為不構成濫用行政權力排除、限制競爭行為的,應當結束調查。此外,《暫行規定》中明確查處是指調查并提出處理建議,并明確了當事人不配合調查情形下的處理方式等。
  四、主要變化《暫行規定》在繼承原有制度基礎上,注重對已有執法經驗的總結,加強制度創新,以期滿足新形勢下反壟斷執法實踐需要,以《反壟斷法》為依據,對相關制度進行了完善,為制止濫用行政權力排除、限制競爭行為反壟斷執法提供明確依據。相較于國家發展改革委《反價格壟斷規定》《反價格壟斷行政執法程序規定》和原國家工商總局《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》,《暫行規定》的主要變化體現在五個方面:
  一是實現了實體性規定和程序性規定合一?;垢母鍇?,國家發展改革委和原國家工商總局均是對制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的實體和程序內容分別作出規定。為了形成更加全面、完整、統一的系統性規定,《暫行規定》實現了實體性規定和程序性規定合一,更有利于反壟斷執法機構和《暫行規定》所規制的對象在實踐中的執行和把握。
  二是統一了授權和管轄范圍。對于濫用行政權力排除、限制競爭行為的調查處理,國家發展改革委和原國家工商總局分別采取了普遍授權和個案授權兩種不同的方式,《暫行規定》將其統一為普遍授權原則。對于國家和省兩級執法機構的管轄范圍,國家發展改革委和原國家工商總局規定也不盡相同,《暫行規定》將其統一為本行政區域內的執法工作由省級市場監管部門負責,在全國范圍內有影響的濫用行政權力排除、限制競爭行為由市場監管總局負責。
  三是完善了執法辦案有關程序內容。相比國家發展改革委和原國家工商總局關于制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的執法程序規定,《暫行規定》進行了完善和擴充,明確了反壟斷執法機構可通過依據職權、舉報、上級機關交辦、其他機關移送、下級機關報告等途徑,發現涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭行為,明確了省級以下市場監管部門可以接收舉報材料或發現案件線索,完善了對涉嫌濫用行政權力排除、限制競爭行為的立案程序,明確了被調查單位和個人具有陳述意見的權利,規定了調查中不同情形下的四種處理方式。這有利于規范執法程序,進一步提高透明度。
  四是豐富了濫用行政權力排除、限制競爭行為表現形式?!對菪泄娑ā吩凇斗綽⒍戲ā飯娑ǖ牧擲撓瞇姓ε懦?、限制競爭行為基礎上,結合反行政性壟斷執法實踐經驗積累,在現有規則基礎上,規定了更為細化的濫用行政權力排除、限制競爭行為表現形式,較國家發展改革委和原國家工商總局規章內容更為豐富和具體,有利于準確識別濫用行政權力排除、限制競爭行為,進一步增強了執法實踐的可操作性。
  五是加強了執法監督。確立了普遍授權的原則后,為加強對省級市場監管部門執法的監督,《暫行規定》明確了省級市場監管部門要按照市場監管總局的相關規定查處濫用行政權力排除、限制競爭行為,及時向市場監管總局備案報告,建立起更為嚴格的監督機制,有利于有序開展制止濫用行政權力排除、限制競爭行為反壟斷執法,形成標準、程序、尺度全面統一的反壟斷執法新格局。

□市場監管總局反壟斷局局長 吳振國

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