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我國反行政性壟斷立法的最新成果

——評《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》

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發布時間:2019-09-17 09:45 來源:
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  根據國務院機構改革方案新組建的國家市場監督管理總局,統一了原來分屬于國家發展與改革委員會、原國家工商行政管理總局和商務部等機構的反壟斷執法權,立意高遠、步履篤定,不僅堅持“執法是最好的普法”,在反行政性壟斷執法上動作頻頻,成果斐然,而且堅持“科學立法、民主立法”,在今年1月16日對外發布《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》(征求意見稿),共六章31條,引起社會廣泛關注,學術界和事務部門積極參與、建言獻策,最終于6月26日正式公布《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》),共計25條,自今年9月1日起施行?!對菪泄娑ā凡喚鍪嵌?009年5月26日原國家工商行政管理總局公布的《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》和2010年12月31日公布的《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》的系統整合和直接繼承,也是在我國11年反行政性壟斷執法經驗基礎上對《反壟斷法》規制行政性壟斷的制度創新,更是全面深化改革全面依法治國和市場決定資源配置新時代背景下的制度回應,體現了市場監管總局在新時代的職責所在和使命擔當,為我國新時代有效規制行政性壟斷提供了有力的法律依據。
  由于我國市場經濟脫胎于計劃經濟,缺乏制度硬約束的行政主體和缺乏競爭規則意識的市場主體是一對“天然的盟友”,也是一對“天生的冤家”——得到行政權力不當乃至非法“加持”和“助力”的市場主體便是“盟友”,反之則成為“冤家”。政府及其職能部門亦即《暫行規定》所指的“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”,在培育市場經濟和促進市場經濟發展的過程中,往往通過制定、發布或私下實施含有排除、限制自由公平競爭內容的行政審批、市場準入、產業發展、招標投標、政府采購、財政補貼、招商引資、經營行為規范、資質標準、企業所有制區別和限定等涉及市場主體經營活動的規章、規范性文件和其他政策措施,與市場打交道的行政權力容易得以濫用,則市場競爭機制受到破壞,市場主體公平競爭權利受到損害,社會資源難以得到優化配置,最終社會總福利和廣大消費者利益得不到保障;而且,行政權力濫用排除、限制競爭即行政性壟斷相比于單純由市場主體即經營者進行的市場支配地位濫用、壟斷協議和經營者集中行為,前者在市場競爭中破壞的是“水源”,即“源頭性腐敗”。
  在我國社會主義市場經濟發展過程中,行政性壟斷從來都是市場經濟體制和市場競爭機制“最大最兇險的敵人”。我國對此很早就有清醒的認識,早在1980年改革開放之初,國務院就發布了《關于開展和?;ど緇嶂饕寰赫腦菪泄娑ā罰?980年10月17日)(簡稱《競爭十條》),在我國國家層面首次提出“必須打破地區封鎖和部門分割”,更加難能可貴的是,還規定“允許和提倡各種經濟成分之間、各個企業之間,發揮所長,開展競爭”,成為我國倡導“所有制競爭中性”原則的開端。由于歷史原因,在《反壟斷法》長期缺失情況下,我國1993年頒布的《反不正當競爭法》第七條針對典型的行政性壟斷行為進行了專條規定:“政府及其所屬部門不得濫用行政權力,限定他人購買其指定的經營者的商品,限制其他經營者正當的經營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力,限制外地商品進入本地市場,或者本地商品流向外地市場?!?001年,針對愈演愈烈的地方?;ず偷厙饉勻騁皇諧〈叢嚼叢醬蟮耐埠臀:?,國務院發布了《關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》,明文規定“禁止各種形式的地區封鎖行為”“任何地方不得制定實行地區封鎖或者含有地區封鎖內容的規定,妨礙建立和完善全國統一、公平競爭、規范有序的市場體系,損害公平競爭環境”。這份規范性文件在一定程度上緩解了地方政府的“濫權”之舉。對行政性壟斷進行權威規范和有力約束的制度集大成者,當屬2007年頒布的《反壟斷法》,該法專門為此進行制度創新,與壟斷協議、濫用市場支配地位和經營者集中三大反壟斷支柱制度并列,在第五章共有6條內容專章規范濫用行政權力排除、限制競爭行為。為了消解《反壟斷法》的抽象性和概括性給具體執法帶來的挑戰,原國家工商行政管理總局為此制定了《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》和《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》,為反行政性壟斷執法提供了比較明確具體的實體規定和程序指引。在規制行政性壟斷制度建設上,還有一個制度亮點和特色做法不得不提,那就是2016年國務院發布的《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(國發34號),文件明確要求,各級行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織(以下統稱政策制定機關)制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施,應當進行公平競爭審查。文件還要求,行政法規和國務院制定的其他政策措施、地方性法規,起草部門應當在起草過程中進行公平競爭審查;未進行自我審查的,不得提交審議。公平競爭審查制度當前正在全國穩步積極推進,在全面深化改革和全面依法治國進程中作為國家頂層設計和戰略性制度安排,發揮著越來越關鍵的作用。我國在反行政性壟斷11年執法經驗基礎上,新組建的市場監管總局針對新目標和新情況,用制度的形式把新經驗固定下來,對《反壟斷法》第五章進行與時俱進的發展,結合公平競爭審查制度的全面實施,《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》的制定出臺可謂恰逢其時。
  《暫行規定》總共25條,單從條文上看,原《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規定》11條、《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》13條,新出臺的《暫行規定》比原來的兩個《規定》條文總數還多1條,但這不是簡單的條文累加,更大的意義在于制度的傳承和創新。在立法體例上,《暫行規定》把原程序規定和實體規定合而為一,更便于有權機關和社會了解和掌握法律規定;明確規定市場監管總局以及總局概括授權的省級市場監管部門(省局)負責對濫用行政權力排除、限制競爭行為進行調查、提出依法處理建議(查處),并對總局和省局的管轄分工和職責配合進行明確規定;對最為重要的濫用行政權力排除、限制競爭行為的歸類劃分,在原《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規定》第三條規定的7種行為基礎上,《暫行規定》從第四條到第九條共6類規定了20具項行為,6類分別為:限定經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品,妨礙商品在地區之間自由流通,排斥或限制外地經營者參加本地招投標活動,排斥或限制外地經營者在本地投資或設立分支機構,強制經營者從事反壟斷法規定的壟斷行為,制定、發布含有排除、限制競爭內容的規章、規范性文件和其他政策措施。顯而易見,較之原規定,《暫行規定》更加細致更為全面,更有利于執法機關識別和運用,也有利于有權機關的自我認知和防范;《暫行規定》的另外一個進步就是主動和公平競爭審查制度的銜接與協調,有利于形成制度合力,實現1+1> 2的效果;此外,在程序規定上,更加合理和全面,更具可操作性。總之,《暫行規定》對反壟斷法具體規則在之前基礎上予以進一步細化,為提高反壟斷執法的可操作性、提高執法透明度提供了明確的法律依據,也為有權機關行權提供了明確指引,同時極大便利了社會監督?!對菪泄娑ā返惱廡┐蔥掠敕⒄?,在《反壟斷法》修訂提上議事日程的當下,意義尤其重大。
  作為我國“市場經濟憲法”的《反壟斷法》頒布實施已超過十年。2019年是市場監管總局成立、統一反壟斷執法權后國家開展反壟斷執法的至關重要的一年,也是《反壟斷法》修訂的啟動之年。隨著我國經濟發展中新情況新問題不斷出現,全面深化改革對政府依法行政要求越來越高,國家發展動能從政府干預到市場競爭的轉換越來越急迫,創新創業、結構調整和高質量發展對市場競爭機制依賴越來越強,《反壟斷法》部分內容尤其反行政性壟斷制度已經難以適應時代發展和執法工作需要。第十三屆全國人大常委會已將《反壟斷法》修訂列入了立法規劃,屬于立法規劃中的第二類項目。今年以來,市場監管總局表態將加快《反壟斷法》修訂工作進度。在修法的過程中,對最具中國特色的反行政性壟斷制度的進一步完善無疑是該次修法的重中之重。行政性壟斷不僅破壞了市場經濟的公平競爭規則,也扼殺了創新創業的熱情,又決定性地影響了各地營商環境。這次《暫行規定》的頒行,是對完善我國反行政性壟斷制度的修法嘗試和有益探索。通過修法努力打造我國完善的反行政性壟斷制度,進一步明確政府及其職能部門干預經濟的“競爭中性原則”,進一步確立競爭政策基礎性地位,進一步加強公平競爭審查制度,無疑是我國必須堅持的修法方向。

□武漢大學競爭法與競爭政策研究中心主任 孫 晉

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